Os novos desafios da Previdência Social

 

Carlos Gabas tem o mérito de colocar a discussão a respeito da Reforma da Previdência no contexto mais amplo da seguridade social, que abarca as áreas da Previdência, da Saúde e da Assistência Social. O modelo foi bem sucedido durante os governos petistas por terem atendido a esses requisitos, ou seja, ao ser ampliado a rede de assistência social (programas sociais) e no aumento da arrecadação previdenciária por causa da criação de postos de trabalho formais. Ainda que área da Saúde não tenha sido desprestigiada, pois aumentou seus recursos com o aumento da arrecadação do governo, sofreu diretamente os efeitos do fim da CPMF.

Uma discussão ampla a respeito não só da Previdência, mas da Seguridade Social, passa por todas essas áreas. Inicia-se com a transformação do modelo tributário, com a incisão de impostos proporcionalmente maior aos setores de maior renda. Em especial, ao capital que sobrevive com pouca mão-de-obra e muitos recursos no sistema financeiro. O modelo liberal que assaltou o poder depois do golpe de 2016, procura penalizar os trabalhadores e aposentados, e o faz de maneira tirânica, sem abrir diálogo com as diversas partes interessadas. Além da PEC da Morte e da Reforma Trabalhista, aumentou DRU (Desvinculação das Receitas da União) de 20% para 30%, o que tirou ainda mais receitas da Previdência, que enfrenta graves desafios diante do quadro de desemprego e recessão econômica.

O Fórum de debates sobre políticas de emprego, trabalho e renda e de Previdência Social foi abruptamente interrompido com o golpe. Ele era a continuação do Fórum Nacional de Previdência Social, instituído por Lula, e baseado num modelo quadripartite (trabalhadores da ativa, aposentados, empresários e governo), onde eram debatidos os melhores caminhos para a Reforma da Previdência num quadro de maior longevidade da população, e de não se penalizar as empresas empregadoras num quadro, por exemplo, de 2014, quando atingimos a marca do pleno emprego. Essa discussão é necessária para o futuro, ainda mais se esse futuro for o da volta às antigas marcas de fim da miséria e pleno emprego, onde deveremos ter uma rede de proteção social bastante sofisticada. Não é com a tirania das imposições “liberais” que garantiremos o futuro da nação.

Pela análise meticulosa e pelos bons problemas levantados é que publicamos o artigo de Carlos Gabas, servidor do INSS há 32 anos e ministro da Previdência Social de Lula e Dilma Rousseff.

Artigo publicado por Carlos Gabas* no livro recém publicado O Brasil de amanhã, da Editora Perseu Abramo, organizado por Jorge Mattoso Ricardo Carneiro. O artigo consta nas páginas 261-7 do referido livro.

Para ter acesso ao livro, clique aqui.

 

Os novos desafios da Previdência Social

Diagnóstico

A Seguridade Social no Brasil, cujo conceito foi consolidado pela Constituição Federal de 1988, está estruturada sob três pilares de proteção à sociedade: a Saúde e Assistência universais e gratuitas, e a Previdência, universal e contributiva, conforme art. 194 da CF:

CAPÍTULO II
DA SEGURIDADE SOCIAL
SEÇÃO I
DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I – universalidade da cobertura e do atendimento;

II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;

IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;

V – eqüidade na forma de participação no custeio;

VI – diversidade da base de financiamento;

VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

Nosso modelo de proteção social segue o exemplo da maioria dos países, nos quais a sociedade, direta ou indiretamente, de forma solidária, financia seu custeio e define, por meio da participação social em seus conselhos, seu orçamento, funcionamento e forma da prestação dos serviços, conforme art. 194 e 195 da CF:

CAPÍTULO II
DA SEGURIDADE SOCIAL
SEÇÃO I
DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:

a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;

II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;

III – sobre a receita de concursos de prognósticos;

IV – do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar

De 2003 a 2014, essa estrutura foi aprimorada e alcançou níveis de proteção social nunca antes experimentados no Brasil. No entanto, apesar de aumentar a proteção e incluir socialmente milhões de cidadãos, não rediscutimos a estrutura de financiamento da Seguridade Social.

Na verdade, essa discussão passaria obrigatoriamente por um processo mais amplo, qual seja, a reforma de todo o nosso sistema tributário, trazendo para a realidade atual do mercado de trabalho e da estrutura das empresas uma forma de tributação mais justa.

Com a crescente utilização de novas tecnologias e modernização da produção e da prestação de serviços, cada vez mais as empresas empregam menos trabalhadores e ampliam seu faturamento e lucro. Um bom exemplo disso são os bancos, que diminuem a quantidade de empregados a cada ano e, no entanto, seguem superando recordes de lucro.

Esta situação foi menos evidente nos períodos de crescimento econômico e geração de empregos formais, já que a arrecadação aumentou consistentemente e as despesas mantiveram seu crescimento vegetativo estável.

Mas em momentos de crise econômica, considerando a abrangência das políticas de proteção social e o valor investido para seu custeio, são recorrentes as investidas neoliberais para tentar reduzir os direitos sociais a fim de diminuir os gastos do orçamento.

DRU e financiamento

Como o orçamento da Seguridade Social é “carimbado” para pagamento dos gastos da seguridade, em 1994 o governo FHC criou um artifício chamado DRU (Desvinculação das Receitas da União) para retirar 20% dessas receitas
carimbadas e utilizá-las da maneira mais conveniente ao governo da época.

Logo após o Golpe, ao assumir o governo em 2016, Temer conseguiu aprovar uma PEC aumentando o percentual de desvinculação de 20% para 30%.

Além disso, despesas com folha de pagamento de servidores públicos foram inseridas no custeio da seguridade social, retirando ainda mais recursos que deveriam ser utilizados para a proteção social.

Desta forma, foram recorrentes as tentativas da área econômica, especialmente no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) e também após 2014, com Joaquim Levy no comando da área econômica, de promover reformas na
Previdência Social, com viés de redução de despesas e diminuição da proteção social, sem discutir a reorganização das fontes de financiamento.

Como exemplo temos o envio e aprovação da Emenda Constitucional (EC) n° 20 de 1998, mas que não conseguiu seu principal objetivo de impor a idade mínima para aposentadoria de 65 anos para homens e mulheres. Apesar dessa derrota do governo FHC, em 1999 foi alterada a regra de cálculo dos benefícios, instituindo o “Fator Previdenciário”, que acabou prejudicando milhões de trabalhadores que tiveram os benefícios reduzidos em até 40% do seu valor.

Outro exemplo de mudança sem discutir financiamento e reforma tributária foi a edição das Medidas Provisórias (MP) 664 e 665 em dezembro de 2014. A MP 664 modificou as regras de acesso e cálculo dos benefícios previdenciários que, apesar de necessárias, como dissemos, deveriam ter sido realizadas em um outro contexto.

Já a MP 665 alterou regras do Seguro-Desemprego, Abono Salarial e proteção do pescador artesanal, que são discutíveis do ponto de vista da justiça social, e seus resultados foram irrelevantes para o orçamento da união, servindo apenas como “sinal positivo” ao mercado financeiro.

Por outro lado, as melhorias da gestão previdenciária após 2003 foram visíveis, especialmente no atendimento aos aposentados e pensionistas, acabando com as filas nas portas do INSS e com as longas esperas para acesso aos direitos previdenciários.

Saúde

Na área da Saúde, a implementação de novas políticas, especialmente com o programa Mais Médicos, ampliaram a cobertura e atendimento, principalmente para populações mais pobres.

No entanto, o fim de importante fonte de financiamento como a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), imposta pelo Congresso Nacional em dezembro de 2007, acabou estrangulando o orçamento
da seguridade social, pressionando ainda mais pela revisão de regras de acesso.

Assistência social

Na área de Assistência Social promovemos avanços importantes que resultaram na redução da miséria e na melhoria das condições de vida da sociedade.

A reorganização de benefícios como BPC/Loas e o Bolsa Família foram decisivos para mudar drasticamente a realidade de populações mais pobres e retirar o Brasil do “mapa da fome” da Organização das Nações Unidas (ONU).

Esses avanços todos deveriam ser acompanhados de uma discussão de atualização das regras de financiamento da Seguridade Social, de forma a adequá-las à nova realidade do mercado de trabalho.

Como dissemos anteriormente, a principal base de financiamento continua sendo a contribuição sobre a folha de salários, o que sobrecarrega as empresas intensivas em mão de obra, ao mesmo tempo que privilegia as empresas com alto uso de tecnologia, que cada dia faturam mais, lucram mais e empregam menos, e, como consequência, reduzem a sua contribuição social.

Ao não discutir as formas de financiamento, restaram as propostas de revisão das regras de acesso aos benefícios, restringindo o universo de possíveis mudanças apenas aos direitos sociais, atribuindo o problema da sustentabilidade do modelo apenas a um segmento da sociedade: os trabalhadores.

Golpe contra os trabalhadores

Após o Golpe de 2016, as forças neoliberais que tomaram o poder intensificaram os ataques aos direitos sociais, inclusive alterando as regras constitucionais de forma a “canalizar” as necessidades de mudanças para a redução dos direitos trabalhistas, das políticas de Assistência e Previdência Social.

A aprovação da Proposta de Emenda à Constituição n° 55, de 2016 – a PEC do Teto dos Gastos Públicos, congela por 20 anos o valor dos gastos com políticas sociais, reforçando a tese neoliberal da “necessidade urgente” da revisão da Constituição para reduzir os gastos sociais, retirando direitos duramente conquistados pelos trabalhadores ao longo de décadas de lutas.

Na esteira dessa aprovação, o governo enviou outra Proposta de Emenda à Constituição, a chamada PEC 287, ou PEC da Previdência, desta vez atacando a estrutura de proteção social, que praticamente acaba com o direito à aposentadoria de milhões de trabalhadores, especialmente rurais, reduz drasticamente o acesso ao Benefício de Prestação Continuada (BPC) a idosos e deficientes pobres, e corta pela metade as pensões de viúvas e viúvos.

Esses ataques resultaram num retrocesso brutal nas políticas de proteção aos trabalhadores, levando o país a um cenário do início do século passado.

Desafios

O primeiro passo para enfrentarmos os desafios do nosso Sistema de Seguridade Social é entendermos que não se pode separar a Previdência Social e tratá-la isoladamente, seja quanto ao financiamento, seja quanto aos benefícios.

O modelo consagrado pela Constituição Federal de 1988 compreende Seguridade Social como a soma das políticas e ações de Previdência, Assistência e Saúde como forma de proteção social adequada à realidade brasileira. Esse sistema vem sofrendo ataques sucessivos dos neoliberais que desejam transformá-lo em produto para venda no mercado, repetindo sempre a mesma cantilena de que ele é inviável e vai levar o Brasil à falência, e sabemos que é uma grande falácia. Nosso sistema já se provou viável e efetivo no combate à pobreza e às desigualdades sociais, e por isso deve ser aperfeiçoado e fortalecido.

O segundo passo deve ser a revogação total das medidas aprovadas pelo governo Michel Temer, seja a PEC do congelamento de gastos sociais por vinte anos, seja a Reforma Trabalhista, que rasgou a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e agravou ainda mais o financiamento da Seguridade Social.

O processo de evolução da sociedade, com aumento da longevidade, envelhecimento da população e redução da taxa de fertilidade, impõe desafios de sustentabilidade, se levarmos em conta as regras atuais de financiamento. O que precisamos considerar é que, não necessariamente, devemos manter a mesma estrutura de financiamento atual.

É necessário inverter a lógica economicista, imposta pelo mercado, e pensar na modernização do modelo de proteção social, discutindo todos os aspectos do modelo, quais sejam: regras de financiamento e de acesso aos benefícios.

Esse processo de revisão do modelo deve ser discutido com a sociedade, numa lógica quadripartite, (trabalhadores da ativa, aposentados, empresários e governo) onde todos os atores devem ser ouvidos e terem oportunidade de apresentar suas propostas para um novo modelo que tenha como premissa a proteção social com equidade no financiamento e na universalização das regras de proteção.

Com essa lógica, o presidente Lula editou o Decreto n° 6.019 de 22/01/2007 que criou o Fórum Nacional de Previdência Social, iniciando uma ampla discussão na sociedade sobre o tema, onde cada vez mais as representações de trabalhadores reforçavam a necessidade de rediscutir as formas de financiamento do modelo de proteção social. O crescimento econômico e o consequente aumento da arrecadação acabaram fazendo com que as discussões  arrefecessem naquele momento.

Posteriormente, a presidenta Dilma Rousseff retomou o debate e editou o Decreto 8.443, de 30/04/2015, criando o Fórum de debates sobre políticas de emprego, trabalho e renda e de Previdência Social, com o objetivo de discutir
não só as regras de acesso aos benefícios, mas também as fontes de financiamento e recuperação de créditos da União.

Este Fórum foi instalado e estava em pleno funcionamento quando o governo foi interrompido pelo Golpe de 2016.

Entendemos que nosso modelo, baseado na solidariedade e na repartição simples é adequado à realidade brasileira, que possui enormes desigualdades, sejam sociais, econômicas e regionais, que só podem ser combatidas e reduzidas por meio de políticas de proteção socialmente justas. Aprimorar este modelo, com a ampliação da cobertura e do atendimento e garantir a sua sustentabilidade é tarefa a ser executada pelas forças progressistas, num debate interno e posteriormente com todos os segmentos da sociedade organizada.

 

Carlos Eduardo Gabas* é servidor do INSS há 32 anos, pós graduado em Sistemas de Gestão de Seguridade Social em Madri-Espanha, foi ministro da Previdência Social nos governos do presidente Lula e da presidenta Dilma.